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《中美经贸协议》的wto合规性: “管理贸易” v. “自由贸易”?
浏览次数:192 日期:2020/1/22 9:32:29【返回目录】


一、《中美经贸协议》的两个关键问题2020115日,中美两国正式签署《中美经贸协议》(第一阶段)(下称《中美经贸协议》《协议》),体现双方解决经贸分歧、推动经贸关系重回正轨并促进世界经济稳定与发展的意图和努力。《协议》主要内容涉及扩大农产品、制成品、能源和服务等领域的贸易规模,加大知识产权保护力度,进一步放宽金融服务等领域的市场准入,并建立双边评估和争端解决安排等。《协议》的签署在一定程度上暂时缓解了双方在经贸领域的部分关切。本评论涉及互有关联的两个问题:第一,《中美经贸协议》的谈判和签署体现美国对华贸易政策从自由贸易freetrade)到管理贸易managedtrade, 严格意义上应称为受管理的贸易的重大转向;第二,同为世界贸易组织(worldtrade organization,下称wto)重要成员,中美在wto体制外签署这份双边《协议》是否符合wto多边贸易协定的要求,即《中美经贸协议》的wto合规性问题。两个问题的关联性在于wto体制以自由贸易为导向,《中美经贸协议》的管理贸易做法是否与此相冲突,特别是其他成员能否根据wto的基石性原则— 最惠国待遇主张其贸易利益?上述两个问题主要涉及《中美经贸协议》中最具实质性的内容,即《协议》第六章扩大贸易2条规定的贸易机会。该条共包括7款内容,其中第1款规定中国2000亿美元增量购买的美国产品类别和数量要求;第2款要求缔约方具体说明附件6.1所列的子类别产品的购买和进口增加;第5款提及采购将根据商业考虑以市场价格进行。 

二、《中美经贸协议》体现美国对华贸易政策的重要转向

《中美经贸协议》的形式和实质均表明其并非传统或通常意义上的经贸协定,因其关注点并不在于促进双方的贸易自由化以及规制协调等方面。《协议》中关于知识产权、技术转让、金融服务、农业标准和汇率政策等内容,主要根据美国国内法要求对中国现有的立法和实践进行补白和更新,进一步扩大市场准入,并通过双边协定方式提供确保遵守的特殊安排。但从美方获益的关键内容看,《中美经贸协议》体现了美国对华贸易政策从自由贸易到管理贸易的重要转向,管理贸易是该《协议》的一个鲜明特点。12000亿美元的增量购买安排为管理贸易之典型体现 管理贸易是指政府通过数量或其他用数字表示的目标对贸易流向和流量进行干预,以追求特定量化的贸易结果。根据《协议》第6章第2条,中国承诺在202011日至20211231日的两年内,确保从美国购买和进口的制成品、农产品、能源产品和服务,应至少超过中国2017年从美国购买的基准额2000亿美元。具体而言,中国应确保:(a) 对于附件6.1中确定的制成品类别,2020年从美国购买和进口的额度至少高于2017年基准额329亿美元,2021年从美国购买和进口的额度至少高于2017年基准额448亿美元;(b) 对于附件6.1中确定的农产品类别,2020年内从美国购买和进口的额度应至少高于2017年基准额125亿美元,2021年从美国购买并进口的额度应至少高于2017年基准额195亿美元;(c) 对于附件6.1中确定的能源产品类别,2020年从美国购买和进口的额度应至少高于2017年基准额185亿美元,2021年从美国购买并进口的额度至少高于2017年基准额339亿美元;(d) 对于附件6.1中确定的服务类别,2020年内从美国购买和进口的额度至少超过2017年基准额128亿美元,2021年从美国购买和进口的额度至少超过2017年基准额251亿美元。据统计,2017年中国进口1300亿美元美国商品和500亿美元美国服务,共计1800亿美元,20202021年的基准购买额应为3600亿美元。因此,根据《中美经贸协议》要求,中国在2020年和2021年共需进口美国货物和服务至少5600亿美元,同比增长55%左右。注意到长期以来甚至在中美贸易战开始时,美国对华贸易政策主要在于促使中国成为更加市场友好型的经济体。但历经两年多的加关税交锋及艰辛谈判,最后达成的《协议》文本表明美国改弦易辙,选择不依靠降税和消除非关税壁垒加大美国向中国的出口,而是直接要求中国承诺购买特定数额的美国产品。这是典型的管理贸易之体现。

2、美国管理贸易的历史及回归管理贸易的实质是政府干预国际贸易。其中,数量限制作为重要干预手段即体现为禁止、配额、许可要求及自愿出口限制等不同类型。从历史上看,美国于1970年代在纺织品、服装、钢铁及其他商品方面运用过管理贸易手段。在1980年代和90年代早期,里根政府和克林顿政府为应对与日本的巨额贸易逆差和市场准入限制也采取过管理贸易方式。美国贸易代表莱特希泽(lighthizer)曾参与1980年代的日本自愿出口限制谈判。当1995wto成立、2001年中国加入wto时,世界似乎正在迈向英国经济学家大卫·李嘉图描述的理想世界,即全球贸易由各国产业比较优势来决定,而非通过关税、补贴和配额等模式。李嘉图阐述其比较优势理论的著作《政治经济学及赋税原理》出版于1817年,因此对自由贸易者而言,这确实是一个来之不易的艰辛过程。遗憾的是,在美欧主导谈判形成的wto多边贸易体制运行20余年后,美国近年来在对外经贸领域的系列举措及所签协定呈现管理贸易的回归迹象。《中美经贸协议》并非首现美国管理贸易政策之端倪。《美墨加协定》(usmca,目前预期生效时间为202071日)不但从名称上去掉被替代的《北美自由贸易协定》(nafta)的自由贸易用语,其所设定的复杂汽车原产地规则和配额制度更试图将制造业导回美国本土;美国与韩国、巴西和阿根廷等国谈判通过配额安排和限制出口,以避免美国通过232条款继续增加其出口到美国的钢铝产品关税。这些做法虽引起一些关注,但鲜有从管理贸易的角度讨论美国贸易政策的转向问题。贸易政策对一国经济的总体发展具有重要影响。在过去近30年间,美国一直通过谈判贸易协定和规则,降低关税并消除非关税贸易壁垒。但特朗普政府认为美国过去的贸易谈判及所签协定对美国经济利益造成严重损害,导致巨额贸易逆差和美国企业进入他国市场的困难,这些不公平的现象需要强有力的措施予以矫正。特朗普提出美国优先理念,打破传统贸易理论,抛弃多边体制下的自由贸易理念,以美国市场和经济规模作为杠杆及博弈基础,更多通过双边和区域谈判逐个击破,以达到其所谓的公平贸易fairtrade)和平衡贸易balanced trade)目标。这与美国之前的贸易政策有显著不同。与usmca相比,《中美经贸协议》在实质内容上的规定更加体现出美国从自由贸易到管理贸易的重大转向,明确管理贸易的具体目标并重点强调量化型的贸易结果。

3、管理贸易的系统性成本及《协议》实施在《中美经贸协议》谈判中,美国以中国经济体制与其有巨大差异为基础,深信要求中国进行以结果为导向的贸易数量承诺有利于迅速削减贸易逆差,使中美贸易朝向更公平或更平衡的目标发展,从而保障美国经济利益。2000亿增量购买要求即是美国贸易政策激进变化的典型体现,不再依赖市场自由竞争,而是直接设定贸易结果,并通过政府干预重塑中美贸易流向和流量。但应看到,尽管很少有国家奉行绝对的自由贸易理念,美国贸易逆差却是宏微观各种经济力量作用的综合结果,包括全球供应链的变化和影响以及相对于总投资而言的美国储蓄低水平等一系列国际国内因素。管理贸易流向和流量短期内可能有助于矫正双边贸易的不平衡,长期而言则对美国贸易的综合平衡并无多大意义。正因如此,美国各界对《中美经贸协议》的反应非常不一致。批评者担心美国的其他贸易伙伴将《协议》视为满足美国短期经济利益的以邻为壑的做法。实际上,管理贸易作为对以市场力量驱动、以规则为基础的多边贸易体制的严重偏离,通过武断制定的贸易数字和结果导向对各国传递了令人担忧的信息,可能引发其他成员的贸易限制、报复甚至群起效仿等系统性成本,加重各国贸易偏好和扭曲,导致更多贸易保护主义,对国际贸易体系造成严重侵蚀并降低全球经济增长。在管理贸易的政策目标下,需关注《中美经贸协议》在实践中如何落地和执行。虽然《协议》中规定采购将根据商业考虑以市场价格进行,但履行2000亿美元购买承诺的方式将不可避免地涉及行政干预,甚至在一定程度上被迫运用计划经济手段完成采购目标。《协议》规定,应使用中国官方贸易数据和美国官方贸易数据来确定中国2000亿增量购买是否执行。如果对各自贸易数据的分析引起是否已执行的评估相互矛盾,则中美应进行磋商。如果中国认为其履行购买义务的能力受到美国的作为或不作为或美国境内其他情况的影响,则中国有权要求与美国进行磋商。如果发生争议,这种磋商的解决方法实质上最终仍取决于双方的谈判实力,这可能为判断《协议》是否履行及相关结果带来诸多不确定因素。

三、《中美经贸协议》的wto合规性刘鹤副总理在签署《中美经贸协议》后表示《协议》不针对和不影响其他国家,符合wto规则和市场原则。莱特希泽认为《协议》中规定的中国增量购买承诺不违反wto规定,因其并未排除中国向其他成员购买产品。但在《协议》签订前后,中美双方的主要贸易伙伴有不少关于《协议》违反wto规定的质疑,认为美国采取关税高压手段和制裁威胁与中国达成的双边《协议》无视wto多边体制,试图操纵贸易流向,剥夺并损害了其他成员的贸易利益。欧盟和加拿大等成员的贸易官员公开表示将对《协议》是否违反wto协定的问题进行密切关注和研究,如果发现其贸易利益因此受损,将在wto针对《协议》提起争端解决程序。虽然美国蓄意瘫痪上诉机构使wto争端解决机制严重受损,并在近年来对多边贸易体制有诸多诟病,但目前中美作为两个重量级wto成员,其他成员对《中美经贸协议》是否违反wto协定提出质疑属于正常现象。中国根据《协议》所承担的义务对其他成员的贸易利益更具实质性后果,因此需要认真考虑《协议》本身的规定及后续履行与wto体制的一致性问题。本评论对此提供四点初步意见供进一步讨论:

1、《中美经贸协议》并非gatt24条和gats5条意义上的自由贸易协定(rtasrtaswto允许成员偏离最惠国待遇原则的重要例外。前已提及,《协议》并不以两国间的贸易自由化为主要目标。中美经历了两年多的贸易战,目前双方增加的关税涉及中国进口的1/2以上美国产品的和美国进口的2/3以上中国产品。即使《协议》履行后两国有降税行为,《协议》也未涉及两国间是否或何时回归贸易战之前的正常关税水平,更无进一步降税的意图和规定。同时,《协议》只涉及第6章附件所规定的产品购买,不符合rtas涵盖众多部门以及取消实质上所有歧视之类的要求。中美双方也未有将《协议》按照gatt24条和gats5条通报wto的意图。

2、《协议》不能偏离最惠国待遇原则,其他成员可根据该原则要求同等待遇既然《中美经贸协议》不属于wto允许的rtas,则《协议》在wto协定涉及范围内不能偏离最惠国待遇原则。在货物贸易方面,gatt1条规定的最惠国待遇适用于对进口或出口、有关进口或出口或对进口或出口产品的国际支付转移所征收的关税和费用等方面这似乎并不直接适用于《协议》关于中国增量购买美国产品的情形。在服务贸易方面,gats2条规定的最惠国待遇要求中国给予美国的服务和服务提供者的待遇,应立即和无条件地给予来自其他wto成员的同类服务和服务提供者。因此,就《协议》关于中国承诺增量购买的服务而言,即使其他wto成员不能根据最惠国待遇原则同样要求中国进行增量购买,但只要《协议》中的服务购买涉及到超越gats的市场准入承诺,则中国给予美国服务和服务提供者的准入待遇也应适用于其他wto成员的同类服务或提供者。例如,《协议》规定,在202041日以后,中国应取消寿险、养老金和健康保险领域的外资股权上限,并允许美国独资保险公司参与这些领域。这类给予美国保险公司的准入待遇应同样适用于其他wto成员。注意到gats最惠国待遇要求的着眼点在于服务和服务提供者受到的待遇,同时因为服务提供的四种模式与国际货物买卖单纯的跨境交付方式非常不同,加之《协议》在金融服务、电信、信息服务以及云服务等领域有不少超越gats的模式一和模式三承诺,《协议》在服务贸易领域对于其他wto成员的外溢效应要比货物贸易复杂很多,值得进一步分析。

3、《中美经贸协议》中的增量购买承诺与wto的取消数量限制要求wto协定虽未明确提及管理贸易,但其基本理念既以自由贸易为导向,则在逻辑上自然反对成员对贸易流向和流量的干预。诸如gatt11条要求成员取消数量限制、《保障措施协定》禁止自愿出口限制等规定,实质上即体现了wto协定对管理贸易的限制或禁止。《中美经贸协议》规定的2000亿美元增量购买在通常意义上似乎和gatt11条规定的数量限制措施不同,但其本质在于承诺既定的贸易数量,可将其称之为数量承诺措施。《协议》第6章包含了关于所列采购产品的具体采购数额,但该附件并未对外公开,这引起了其他wto成员关于贸易转移的担忧。例如,欧盟、加拿大、巴西等担心因中国需要从美国购买更多的大豆和天然气,而不得不削减从他们国家进口的大豆和天然气数量。为缓解其他成员的担心,中国在执行《协议》过程中如何做到在大量增加美国进口的同时不损害其他成员的利益,是需要重点考虑的事项。同时,作为坚定支持wto多边贸易体制的负责任成员,中国对wto义务的重视比对破坏wto上诉机构甚至多边体制的美国要高很多。因此,即使《协议》不针对任何其他成员,但是否影响其他成员的贸易利益并不是一个可以简单回答的问题,同时也不宜忽视《协议》对wto体系的直接和间接影响。

4、关于2000亿美元的增量购买,其他wto成员有可能援引 非违约之诉提起争端gatt23条第1款规定的非违约之诉基于gatt/wto 争端解决机制的一类独特诉因,指成员实施的任何措施,无论其是否与wto协定相抵触,只要措施造成其他成员根据wto协定所享有的利益丧失或减损,即可提起诉讼。既往gatt/wto关于非违约起诉的法理表明,成员在关税减让谈判时对国内产品和外国产品之间的竞争关系的合理预期将得到保护。在《中美经贸协议》签订后,欧盟、加拿大、日本、巴西等成员提出的直接问题是,中国承诺对美国产品的2000亿美元增量购买是否以牺牲它们对中国的出口贸易利益为代价。虽然中国本身市场巨大,且为满足人民对日益增长的美好生活的需要将进一步扩大内需和进口,但毕竟在既定时间内市场的容量还是会饱和,如果确因对美国产品的巨额增量购买影响其他成员对中国的出口,即使《协议》不违反wto规定,仍有可能被提起非违约之诉
《中美经贸协议》的签署是双方试图解决经贸问题的开端,《协议》本身存在诸多技术性和复杂性问题,目前的首要任务在于落实。但需要特别注意的是,《协议》体现的管理贸易方式与美国长期以来支持市场导向的贸易理念相冲突,同时也在一定程度上对中国长期以来要求国际社会承认其市场经济地位的努力不利。在《中美经贸协议》签署前一天,美国与欧盟和日本发布联合声明,呼吁市场不应被扭曲,应在wto框架下解决扭曲市场的补贴等问题。该联合声明虽未点名,但明确意指中国。这表明美国在双管齐下,一方面通过与wto自由贸易理念不符的管理贸易方式要求中国直接进行贸易数量承诺,另一方面于第二阶段谈判前,在wto框架下联合其他成员在补贴等问题上试图运用所谓市场规则遏制中国的经济发展。这将使得中国的对外贸易环境及对内经济增长面临双重压力。对此,应充分认识到美国贸易政策转向后的双面性以及中美经贸问题的复杂性、艰巨性和长期性。

 

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